Le projet de défense européenne dont on parle au Conseil européen est mort-né

Beitragsfoto: Flaggen der NATO und der EU | © Shutterstock

Le 24 février 2022, Poutine a ravivé la crainte née en 1948, mais oubliée depuis 1989 : celle d’une invasion de l’Europe par les Russes, car l’Europe est à nouveau démunie de capacités militaires.

En février 1948, le coup de Prague puis, en mai, le blocus de Berlin avaient renforcé la perception de la menace. Le pont aérien vers Berlin y a répondu ponctuellement. Le traité d’Union occidentale entre la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg, la France et le Royaume-Uni, signé à Bruxelles le 17 mars, l’a fait structurellement, mais imparfaitement : les 10 divisions occidentales n’auraient pu arrêter les 150 à 175 divisions soviétiques sans les bombes atomiques des États-Unis d’Amérique. Le 28 septembre, Paul-Henri Spaak, Premier ministre et ministre des Affaires étrangères de Belgique, a pris la parole lors de l’Assemblée générale des Nations unies pour dénoncer la politique soviétique et exprimer la peur des Européens. Pour conjurer cette peur, le 4 avril 1949, le traité de Washington a institué l’Alliance atlantique, qui protège l’Europe occidentale, mais sa faiblesse l’inféode dans une certaine mesure aux Américains.

Le 25 juin 1950, la guerre de Corée a éclaté et incité le gouvernement français à proposer, le 24 octobre, de créer la Communauté européenne de défense (CED), pour donner de la consistance au pilier européen de l’Alliance. La CED aurait été chargée de la défense des territoires européens de ses États membres, de participer pour leur compte à l’Alliance et de la production d’armement. Le Supreme Allied Commander Europe (SACEUR), par définition un général américain, aurait eu le contrôle des armées européennes.[1]

Les mauvaises idées sont parfois plus pérennes que les bonnes…

Le 3 juillet 1951, le général Eisenhower, qui avait cessé d’être SACEUR pour être candidat à la présidence des États-Unis d’Amérique, a plaidé en vain pour : « The establishment a workable European federation [to get] the laborious NATO machinery of mutual defense vastly simplified ».[2] Au lieu de fédérer les États européens, leurs gouvernants ont malheureusement opté pour leur intégration : le traité de Paris du 18 avril 1951 sur la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) a mis en place des institutions technocratiques, bureaucratiques, opaques et non démocratiques. Le 13 septembre 1952, l’Assemblée de la CECA a installé à Paris l’Assemblée ad hoc, chargée de rédiger un projet de constitution européenne. Son président, Spaak, Spinelli et le Comité d’étude pour la Constitution européenne ont rédigé, non pas un projet de constitution inspiré des constitutions fédérales américaine, suisse, canadienne et australienne, mais un projet de traité instituant la Communauté politique européenne (CPE). Ce premier projet de « traité constitutionnel » européen est un oxymore qui a contribué à décrédibiliser le projet de CED, car un traité est d’ordre externe à l’État et multilatéral, tandis qu’une constitution est un acte de droit public interne et unilatéral.

Le 30 août 1954, l’Assemblée nationale française a refusé de prendre en considération la ratification du traité instituant la CED. L’idée saugrenue de créer une armée européenne avant d’avoir défini une politique européenne de sécurité est abandonnée. Le projet de CPE est archivé. Le traité de Washington est modifié pour créer l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), et le traité de Bruxelles adapté pour créer l’Union de l’Europe occidentale (UEO)[3], afin de faire croire à l’opinion publique qu’un pilier européen équilibre le pilier nord-américain au sein de l’OTAN, ce qui est politiquement souhaitable en Europe, alors qu’on donne à l’OTAN, en droit (article IV nouveau du traité) et en fait, le monopole des moyens d’actions militaires.[4]

L’UEO n’a eu qu’une existence végétative jusqu’à ce que l’Acte unique prévoie, en 1986, que l’Union européenne (UE) doit jouer sur la scène internationale un rôle qui corresponde à son importance économique. Le diplomate belge Alfred Cahen, secrétaire général de l’UEO, sait que sans capacités militaires, la diplomatie européenne sera peu crédible. Dans la revue fédéraliste L’Europe en formation,[5] il a assigné un double rôle à son organisation : celui d’élément militaire de la construction européenne et celui de pilier européen de l’Alliance atlantique. La déclaration de Rome du 27 octobre des ministres des Affaires étrangères et de la Défense de l’UEO a exprimé une identité européenne de sécurité.[6] L’opération Cleansweep, premier exemple d’une opération concertée au sein de l’UEO, a permis, en 1987 et 1988, le déminage du golfe Arabo-Persique pour y rétablir la liberté de navigation perturbée par la guerre entre l’Iran et l’Irak. Cependant, l’UEO et l’UE se sont avérées incapables, à partir du 25 juin 1991, de faire face au délitement de la Yougoslavie.

En 1992, le traité de Maastricht a structuré l’UE en trois piliers : les Affaires communautaires ; la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ; la Justice et l’Intérieur. La PESC était censée conduire à une défense commune, en s’appuyant sur l’UEO,[7] chargée d’élaborer et d’exécuter les décisions de l’UE ayant des implications dans le domaine de la défense, ce qui va s’avérer impossible, par suite du refus de l’Union politique par M. Mitterrand. M. Kohl lui a expliqué, mais en vain, que le fédéralisme est la seule forme pertinente d’intégration politique supranationale. « Celle-ci aurait refermé nos déchirures internes, nous aurait apporté le partage d’un destin commun, destin qui implique des responsabilités communes de défense et de sécurité ».[8]

En 1999, l’UE a repris les missions et les moyens de l’UEO, mais elle n’a pas pu acquérir l’efficacité, la transparence et la légitimité démocratique nécessaires, car elle n’est qu’une association d’États. Sa gouvernance intergouvernementale s’est avérée inadéquate pour affronter les crises, financière en 2008, monétaire en 2010, migratoire en 2015, sanitaire en 2020 et 2021, ainsi que l’intensification de la guerre entre la Russie et l’Ukraine en 2022. Ces crises ont amplement confirmé que nos politiques économique, fiscale, de l’emploi, de l’environnement, de la migration, de la santé, et surtout de la sécurité (intérieure et extérieure) et de la défense, ne seront efficaces que si elles sont menées au niveau européen, et si celui-ci adopte le seul mode de gouvernance qui lui convienne : le fédéralisme. Malheureusement, le Parlement européen, fondé en 1952 et enfin élu directement depuis 1979, a toujours négligé son premier devoir : doter l’Europe d’une constitution. Celle-ci devrait établir les droits fondamentaux des citoyens, les principes fondamentaux sur lesquels repose la légitimité du pouvoir politique et l’architecture générale des institutions.

En demain…

Plusieurs initiatives sont en cours dans les milieux fédéralistes européens pour que le Parlement européen élu en 2024 rédige et adopte une constitution. Comme il semble improbable que tous les États européens marquent leur accord, une méthode alternative a été développée et utilisée avec succès. Elle consiste à partir d’un petit noyau d’États plus motivés ou plus réalistes que d’autres. Le BENELUX a ouvert la voie aux Six, qui sont aujourd’hui 27. Le BENELUX a été pionnier pour la suppression des frontières intérieures en 1975. Dix ans plus tard, la France et l’Allemagne ont rejoint pour fonder la zone Schengen, qui compte 23 États membres de l’UE, 4 États associés et Gibraltar. La zone euro a été initiée en 1999 par 9 États, elle en comptera 20 en janvier 2023.

L’Europe pourrait, par la méthode du noyau extensible, arriver à renforcer sa souveraineté, en développant ses capacités militaires, dans le cadre de l’Alliance atlantique, dans un pilier européen de l’OTAN. Celle-ci, avec un pilier européen solide, assumant sa part des charges et des risques, serait mieux équilibrée géopolitiquement. Le 11 septembre 2018, les présidents américain[9] et russe[10] se sont dit publiquement d’accord avec cela, mais les dirigeants européens ne le veulent pas. Ils tiennent trop à leur illusoire souveraineté. Ils estiment que la Russie n’a pas, pour le moment, les moyens de nous envahir. Ils espèrent que la guerre de haute intensité que Poutine fait à l’Ukraine va bientôt se terminer, négligeant l’évidence, car leur mandat se terminera avant cela, qu’après cette crise-ci, l’Europe devra en affronter d’autres et le fait que l’issue d’une guerre reste incertaine jusqu’au bout.

A l’exception de la féroce bataille de Bakhmut, les opérations terrestres en Ukraine marquent une pause, la pluie d’automne ayant rendu le sol peu praticable. Mais dès que le sol sera gelé, la Russie pourra déployer son armée blindée en cours de formation en Biélorussie. En revanche, l’Ukraine pourra intensifier ses offensives vers Louhansk et vers le sud.

En septembre, j’estimais que les Russes qui étaient sur la rive droite du Dniepr devraient se retirer, faute de ravitaillement, surtout en munition. Ce fut le cas. Le même scénario devrait se répéter dans le sud occupé de l’Ukraine, y compris en Crimée, car les Ukrainiens ont montré la vulnérabilité des ponts qui permettent de les approvisionner, notamment celui de Kerch. Récemment, les Ukrainiens ont frappé des bases aériennes russes à des centaines de kilomètres de distance.

Nous en saurons plus en 2023. En attendant, pour expliquer le processus que quelques pays européens pourraient suivre pour se fédérer, la S€D a fait réaliser une animation vidéo de 3 minutes, qui est à la page https://www.seurod.eu/videos_audios.html. Cette fiction convient bien, me semble-t-il, pour cette période de fêtes de fin d’année, propice à la formulation de vœux.


[1] Voir Traité instituant la Communauté européenne de défense (Paris, 27 mai 1952), https://www.cvce.eu/obj/traite_instituant_la_communaute_europeenne_de_defense_paris_27_mai_1952-fr-2af9ea94-7798-4434-867a-36c4a256d0af.html, consulté le 20/12/2021.

[2] Voir Dwight D. Eisenhower, Address at The English-Speaking Union Dinner At Grosvenor House, Park Lane, London, 3/7/1951.

[3] Par l’addition au traité de Bruxelles d’un article IV : « Dans l’exécution du traité, les Hautes Parties Contractantes et tous organismes créés par Elles dans le cadre du traité coopéreront étroitement avec l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord. En vue d’éviter tout double emploi avec les États-majors de l’OTAN, le Conseil et l’Agence s’adresseront aux autorités militaires appropriées de l’OTAN pour toutes informations et tout avis sur les questions militaires. » Voir Alfred Cahen, «L’Union de l’Europe occidentale et la mise en œuvre de la future défense commune de l’Union européenne» in Revue du Marché commun et de L’Union européenne, janvier 1996, p. 23-27, http://www.cvce.eu/viewer/-/content/34ed220e-bc07-49f9-89fd-a287269bd8e6/fr, 1/9/2012. L’UEO est appuyée par une Assemblée parlementaire, par un Institut d’études de sécurité, par un Comité militaire, chargé d’élaborer des plans de défense, de faire l’inventaire des moyens et de coordonner les forces militaires, et par un état-major, qui ne dispose que d’une division belge, de quatre britanniques et de quatre françaises.

[4] Voir Alfred Cahen, “The Western European Union and NATO. Building a European Defence Identity within the Context of Atlantic Solidarity”, Brassey’s, Atlantic Commentary n° 2, London, 1989.

[5] Voir Alfred Cahen, « Un rôle nouveau pour l’UEO ? » in L’Europe en formation, 1986, p. 53-66, http://www.ena.lu/ 13/02/2011.

[6] Voir Alfred Cahen, « L’Union de l’Europe occidentale fait partie de la construction européenne » in La Libre Belgique, 2/2/1993.

[7] Voir l’article J.4. § 2 du traité de Maastricht du 7 février 1992 : « L’UE demande à l’UEO, qui fait partie intégrante du développement de l’UE, d’élaborer et de mettre en œuvre les décisions et actions de l’EU qui ont des implications dans le domaine de la défense. Le Conseil européen, en accord avec les institutions de l’UEO, adopte les modalités pratiques nécessaires. » L’article J.4. § 4 précise que la politique de l’UE « respecte les obligations découlant pour certains États membres du traité de l’Atlantique Nord et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre. »

[8] Voir Henri Bentégeat, « Quelles aspirations pour la défense européenne ? » in Álvaro de Vasconcelos (dir.), Quelle défense européenne en 2020 ?, Paris, IESUE, 3e éd., mars 2010, p. 105.

[9] Fareed Zakaria for CNN on 11/11/2018, Interview of President Emmanuel Macron, https://edition.cnn.com/videos/world/2018/11/10/emmanuel-macron-fareed-zakaria-trump-tweet-sot-gps-vpx.cnn

Fareed Zakaria for CNN on 11/11/2018 Interview of President Donald Trump, https://edition.cnn.com/videos/world/2018/11/10/trump-macron-bilateral-meeting-bts-vpx.cnn/video/playlists/intl-latest-world-videos/

[10] sn, « Vladimir Poutine répond en exclusivité aux questions de RT France », 11/11/2018, https://francais.rt.com/international/55305-vladimir-poutine-repond-exclusivite-questions-rt-france-video.